zaj 期限制度是实现效率的重要机制，通过较短的期限制度来加快行政复议运行进程，是较为常用的一种方法。
如果法院一味迁就，显然无法实现上述宗旨。[28]据此，行政机关有关法律适用问题的解释或者答复意见，虽然没有创制规范，但属于规范性文件。
实践中法院听取文件制定机关意见主要采取书面方式，文件制定机关的意见有的不向当事人公开，不在判决书中说明，严重损害了原告一方的知情权和诉讼平等原则。[22]参见前注[7]，梁凤云书，第43页。在《行政诉讼法》修改前，王庆廷曾对上海部分法官做过调查：在不考虑其他因素的情况下，如果当事人没有异议，近一半的法官表示不会审查。理由之二是实质合法的理念。[65]相关讨论，参见于立深：《行政立法性事实研究》，载《法商研究》2008年第6期。
2015年9月，该院审判委员会全体7位委员共同开庭，对一起行政诉讼案件涉及的规范性文件（国家商标局的《关于申请注册新增零售或批发服务商标有关事项的通知》）进行审查，并随后单独就该问题作出认定。其实，法院已经对该规范性文件的可适用性进行了审查，但因为决定不予适用，所以不再对其合法性进行审查。应当明确一条规则：文件制定机关对规范性文件合法性的意见和相关证明材料，当事人有权知晓和质辩。
法院层级偏低，难免力不从心，可能出现审不了的情况，当事人对法院能否公正审理更是没有信心。依据在《行政诉讼法》多次出现[41]，但含义不同，不能简单套用。原告委托有律师的，仅占47%。[51]参见浙江省衢州市柯城区人民法院（2016）浙0802行初19号行政判决书。
此类规定的合理性非常可疑，如果法院因为它们不与法律、法规相抵触就不再过问，则令人遗憾。1.规范性文件的规范性 规范性文件的形式多样，名目繁杂。
例如，在引发全国首例行政抗诉的夏小松诉富阳县公安局案中，公安部于二审判决后作出了有利被告的批复，浙江省人民检察院凭此批复提出抗诉。[61]相关规定可以考虑改为：人民法院在对规范性文件审查过程中，可以要求规范性文件制定机关就相关问题作出说明。例如，主管部门规定浴池经营服务场所面积不得小于1000平方米，而原告的场所只有370平方米，不能取得营业执照[78]。黄学贤：《行政规范性文件司法审查的规则嬗变及其完善》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。
对规范性文件合法性审查的标准应当严守职权法定原则，程序问题宜于适用严重违法标准，实体裁量可以适用明显不当标准。[71]参见班忠明诉贵州省贵定县公安局交通警察大队案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行终6号行政判决书。（一）超越职权或者违反上位法 依据《行政诉讼法解释》，规范性文件违反实体法律依据主要体现在几个方面：（1）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的。《行政诉讼法》（2014年修正）第53条规定，附带审查的对象为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，不含规章。
[45]参见《甘某诉暨南大学案学术研讨会会议记录》，载湛中乐主编：《教育行政诉讼理论与实务研究》，中国法制出版社2013年版，第417页。什么情况下，文件制定机关应当参与？实践中，制定机关主动申请出庭陈述意见的情况，估计极少会出现。
[55]参见浙江省高级人民法院（2017）浙行申388号行政裁定书。在该案中，原告起诉要求撤销被告颁发的带有限行性质的机动车环保检验黄色标志，并申请审查环保部的规范性文件《机动车环保检验合格标志管理规定》。
四、规范性文件审查的适度标准 规范性文件的合法性判断是司法实践中最大的挑战，也是学界讨论的重点。该案涉及《武汉市卫生计生委信访事项法定办理途径指引》，2015年11月印发。如果留心行政法的实践，便会发现，对规范性文件的合法性监督是现实中远为急迫的课题。首先，它符合行政诉讼的功能定位。依据法律，被告行政机关应当在答辩时提交行政行为所依据的规范性文件。[19]仅举几篇较早的文章。
法院据此认为，被告不受理原告的土地权属争议申请不构成违法。多个实证研究揭示，规范性文件附带审查的成效不佳。
2.规范性文件的普遍性 在司法解释中，规范性文件被定义为针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。这一规定看上去似乎很清楚，然而实践中，相当数量的规范性文件仅仅因为对其性质的理解问题没有进入法院的审查范围。
这导致许多法官完全不敢触碰规范性文件的合理性问题。[40]这一做法将导致大量指导性文件发挥实际作用却逸脱审查，是不妥的。
行政诉讼应当公正解决行政争议，充分保护公民权益，有效监督依法行政，维护法律的正确实施。立法者认识到，规范性文件是许多行政行为的依据，也是许多行政违法的源头。[85]与中国法上的明显不当更为接近的，可能是英国法上的温斯伯里原则（Wednesbury doctrine）和美国法上的谢弗朗原则（Chevron doctrine）。这一观念不但在学界具有广泛共识，也得到新《行政诉讼法》的确认。
其次，司法解释所列的审查依据没有考虑法律原则。[76]如果严格执行二审法院的观点，必将有助于落实规范性文件的公开制度，但也会遇到很多挑战。
为了杜绝这一漏洞，我们必须把规范性文件的含义放在具体情境下重新理解。当事人越级起诉或者基层法院上报之后，由中级法院裁量决定是否提级审理。
三、规范性文件审查的审慎程序 中国目前的行政诉讼程序是围绕具体行政行为的合法性审查建构起来的，诉讼参与人和管辖法院也都是根据被诉行政行为来确定的。法律审议过程中的意见，可以参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《行政诉讼法立法背景与观点全集》，法律出版社2015年版。
[75]参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）（八）。《行政诉讼法》相关条款可以解释为包含这一内容，眼下需要的是政治上的确认。2.根据其他要素足以对被诉行政行为作出合法性判断的 这包括两种情况，分别讨论。[81]该法在坚持合法性审查原则的同时，规定行政行为明显不当的，法院可以判决撤销。
《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），严禁越权发文。对此，一些文献则用关联性来界定[38]，立法的用语则是行政行为所依据的规范性文件。
如果法院在诉讼中每遇到党组织制定的规范性文件，都必须提请党内审查机制处理，诉讼效率会受到严重影响。需要事先说明的是，规范性文件的概念必须放在规范性文件附带审查的情境下理解，不能简单套用现有定义。
从字面来看，这一条针对的似乎只是事先制作并且通常在行政决定书中援引的规范性文件。与附带审查的规范性文件有关的社会组织和个人，可以以法庭之友的身份发表意见。
